莫因“疏忽”影响信誉

在人民代表大会制度的根本政治制度和民主集中制的国家机构组织原则之下，人民代表大会统一行使国家权力，各国家机关之间分工负责，实现决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调。

伴随区域行政的兴起，首先需要反思的是行政法究竟应当扮演怎样的角色，发挥怎样的功能，这涉及行政法基本功能与任务的转向问题。区域均衡、区域平等、区域可持续发展等区域发展目标成为行政法的价值目标。

以政府为主要行动者，藉由政府扮演区域治理主要角色，是我国区域行政的显著特征。在静态的区域行政行为背后，往往存在中央与地方、国家与社会、政府与市场等多元主体立场的沟通与碰撞，以及利益的冲突与妥协、共识的凝聚与形成、政策工具的比较与选择、政策内容的决策与执行等动态行政过程。行政规制的前提是市场失灵，凡是市场机制能发挥作用的领域，政府应谨慎介入。事实上，区域行政规划从编制到实施，区域行政协议从缔结到履行，都是由一系列行为环节和多种行为形式所共同构成的动态行政过程。建立规制影响与规制绩效评估机制，运用成本与效益分析方法, 评估区域行政规制措施的可能影响，增强行政规制的正当性。

为破解区域行政实践与法治理想的紧张关系，行政法学理论研究和行政法制实践都进行了有益探索。以《长江三角洲地区区域规划》为例，该规划在编制与实施过程中，既存在中央政府与江苏、浙江、上海两省一市政府之间的行政法律关系，也存在长三角内部两省一市以及其他区域成员政府主体之间的行政关系。具体而言，我国现行《宪法》明确规定了罢免与免职这一监督方式。

当然，欲使《监督法》规定的监督程序和监督方式得有效运用于权力机关对监察机关的监督，尚需对《监督法》进行相应的修改。三是正确处理配合与制约的关系。其三，不具有公职人员身份的人大代表，是否得成为监察机关的监督对象？该问题在理论及实践上皆是不乏争论的，例如，在拉票贿选事件中，不具有公职人员身份的人大代表收受他人贿赂的行为，是否构成刑法上的受贿罪？以及不具有公职人员身份的人大代表，欲当选上级人大代表时向他人行贿的行为，是否构成刑法上的行贿罪？对此类问题，理论上存在截然相反的观点，其论争的焦点在于人大代表的职务是否属于公职，以及其职务行为是否属于从事公务?而在既有的实践中，此般行为有被认定为破坏选举罪的做法。而《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下监察《代表法》)更是在第四章专门就代表执行职务的保障问题进行了规定。

另一方面表明国家监察体制改革以及因此为之的宪法修改，对此前宪法体制的影响同样颇为重大。二、监察机关与司法机关的关系 (一)互相配合，互相制约的宪法原则 如何理解监察机关与司法机关之间的关系，同样关涉对监察机关定位和监察权性质的认识。

因此，如何认识此一新设立的国家机关和新出现的国家权力，便成为一个无法回避的理论和实践问题。显然，新成立的监察机关位高权重，对其的监督须足以防止过犹不及。不过，执法监察与政府法制部门及督查监查部门的相关职责存在交叉，效能监察则又与政府绩效考核、行风评议部门的职责有重合。与仅能提供法律框架的法律相比，法外制度对政治体制产生的影响更大。

例如，《监察法》中的留置措施自然属于《代表法》第32条所规定的法律规定的其他限制人身自由的措施，是故监察机关在对具有人大代表身份的公职人员采取留置措施时，无疑应当履行相应的许可或报告手续。亦有论者认为监察机关乃是被宪法授予国家监察权的新的国家机构。《监察法》在此基础上规定了人大常委会听取本级监察委员会专项工作报告，组织执法检查，人大代表及人大常委会委员提出询问或质询的监督方式。其次，就监察权的性质而论，有论者认为新的监察权既非行政权，也非司法权，而是一项独立的国家权力，这是新监察体制的标志性特色。

一是因为在人民代表大会制度之下，上述三机关皆是一种双重从属负责的体制，既横向层面需向同级权力机关负责，纵向层面还要向上级机关负责，但监察机关纵向层面的从属性其实要强于横向层面的从属性。对于其中配合与制约的关系，理论上有两种不同的认识，如有论者认为有必要废止互相配合的表述，凸显制约的本体性地位。

唯有如此，才能使宪法上对监察机关定位和监察权性质的设计不至于沦为具文。亦有论者基于改革实践中监察机关履行的监督、调查和处置职责，认为监察权具有行政权和专门调查权的二元属性。

以及在最高人民检察院与地方各级人民检察院之间，上级人民检察院与下级人民检察院之间。加之行政机关公职人员乃是监察机关之监督对象，而监督者应独立于被监督者，于是更需使监察机关和监察权独立于行政机关和行政权。而《监督法》作为一部就各级人大常委会监督工作进行的专门立法，其中就监督的方式、程序和内容皆有着相当具体的规定。例如，监察机关在工作中制发的决议、决定等规范性文件，亦应报相应的人大常委会备案，相应的人大常委会得对其进行是否符合《宪法》和法律的审查。因此一个部门的权力不应由另一部门行使，一个部门不应对另一部门施加强制性的影响。《监察法》第4条第2款重申了该原则，并将其视为监察工作的基本原则之一。

四、上级监察机关与下级监察机关的关系 (一)宪法上国家机关的领导体制 以上主要是以国家机关横向间的关系为视角，讨论我国宪法上监察机关的定位及监察权的性质。不过，监察机关的预算受制于行政机关，看似是有碍于监察机关独立行使职权，但不可否认的是，这其实也是行政机关制约监察机关的重要方式之一。

同时，由于相关规定并未使用行政机关或行政执法部门的表述，是故并不限于行政机关中的执法部门，亦即此处执法部门的范围要广于行政执法部门。(二)与执法部门互相配合，互相制约 监察机关与行政机关在宪法上的关系，除表现为监察权行使不受行政机关干涉之外，还包括互相配合，互相制约，即根据现行《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款的规定，监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时，应当与执法部门互相配合，互相制约。

依此逻辑，我国现行《宪法》和《监察法》在规范层面为监察机关与其他国家机关予以权力分工和划定权力行使界限的同时，亦需防范在实践层面监察机关的职权行使对其他国家机关形成实质上的强制性影响。为此，《宪法修正案》第46条和第51条删去了国务院领导和管理行政监察工作，以及县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内行政监察工作的规定。

进入 秦前红 的专栏 进入专题： 国家监察体制改革 监察机关 国家机构 宪法定位 。这其实是一个一体两面的问题，因为监察机关对权力机关负责，即体现为权力机关对监察机关的监督。此前行政监察机关在行使监察职权时虽有一定的独立性，如《行政监察法》第3条规定行政监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。同时，中央纪委副书记、国家监察委员会副主任的肖培在就宪法增写监察委员会有关内容答记者问时亦表明：监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查机关合署办公，既是党的机构，又是国家机构。

我国现行《宪法》第74条亦规定了全国人大代表在人身层面的特殊保障，即非经全国人大会议主席团或全国人大常委会许可，不受逮捕或刑事审判。例如，在国家监察体制改革实践中，人们往往过分重视监察机关与司法机关的协调衔接，而漠视了审判权和检察权对监察权的制约，乃至于监察权存在被滥用的风险。

(三)审判中心主义的重申与监察中心主义的防范 在相当长一段时期内，侦查中心主义是我国刑事司法公正的主要掣肘之一。若以修正案的篇幅为视角来观察，可以发现此次通过的《宪法修正案》共有21条，其中11条与监察机关和监察权相关，特别是在《宪法》第三章国家机构中增设了监察委员会一节。

因此，由《宪法》和《监察法》的上述规定可知，监察机关与行政机关中的执法部门也有着互相配合，互相制约的关系。(二)检察机关审查起诉的实质化 在不同的阶段，监察机关与司法机关互相制约的关系各有特点。

再者，本文虽然是基于《宪法》和《监察法》的相关规定，以国家机关相互之间的关系为中心，讨论了我国宪法上的监察机关和监察权。但不可否认的是，此般讨论其实并未能客观全面地揭示监察机关和监察权的全貌。这其实也是开展合宪性审查工作的需要。而改革者则认为监察机关实质上就是反腐败工作机构，是政治机关，不是行政机关、司法机关。

此外，《监察法》第69条亦规定，原本的《行政监察法》亦在《监察法》公布施行的同时被废止。根据我国现行《宪法》第125条第2款的规定，监察机关内部也是领导与被领导的关系，即作为最高监察机关的国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。

因而与纪律检查机关合署办公的监察机关，其领导体制中上下级间的领导关系亦将随之强化。例如在美国，总统对官僚机构控制权的来源之一，即为总统向国会递交预算建议。

在此次宪法修正和《监察法》制定之后，较为权威的解释认为，此处所言之执法部门是指公安机关、国家安全机关、审计机关以及质检部门、安全监管部门等行政执法部门。其二，监察机关在监督具有人大代表身份的公职人员时，亦须注重《宪法》和法律对人大代表的特殊保障。